จีนไม่ได้ใช้การทูตกับดักหนี้กับประเทศหมู่เกาะในแปซิฟิก – อย่างน้อยที่สุดก็ยังไม่ใช่ตอนนี้

บทความนี้แปลและเรียบเรียงจากบทความที่นำเสนอโดย Jonathan Pryke ผู้อำนวยการแห่ง Lowy Institute’s Pacific Islands Program ตีพิมพ์ลงใน East – West Wire โดย East – West Center ในโฮโนลูลู มลรัฐฮาวาย สหรัฐอเมริกา ในบทความนี้ Pryke สำรวจความเสี่ยงและความกังวลเกี่ยวกับเรื่องหนี้และสถานการณ์ด้านเศรษฐกิจในประเทศหมู่เกาะแปซิฟิก โดยเฉพาะช่วงเวลาหลังจากที่จีนเริ่มเข้าไปลงทุนในประเทศเหล่านี้

ในบรรยากาศของการแข่งขันทางภูมิยุทธศาสตร์อันเข้มข้น ความริเริ่มแถบและเส้นทาง (Belt and Road Initiative – BRI) ของจีนทำให้เกิดคำถามมากมายเกี่ยวกับความเสี่ยงต่อการเป็นหนี้ของประเทศพัฒนาน้อย โดยความเสี่ยงที่น่าเป็นกังวลนั้นมุ่งไปที่ประเทศหมู่เกาะแปซิฟิกที่มีเศรษฐกิจขนาดเล็กและเปราะบาง

จีนไม่ได้เป็นประเทศผู้ให้ (donor) ที่โดดเด่นและไม่ได้เป็นประเทศผู้ให้เพียงประเทศเดียวที่ช่วยเหลือประเทศหมู่เกาะแปซิฟิก ไม่ว่าจะเป็นช่วงปีใดก็ตาม มีประเทศผู้ให้กว่า 60 ประเทศที่ลงทุนในรูปแบบความช่วยเหลือเป็นมูลค่ามากกว่า 2 พันล้านดอลล่าร์สหรัฐ นับเป็นร้อยละ 7 ของ GDP ในภูมิภาคแปซิฟิก ซึ่งความช่วยเหลือส่วนใหญ่จะมาในรูปแบบของทุนให้เปล่า การหลั่งไหลของความช่วยเหลือที่เข้ามาในภูมิภาคแปซิฟิกนั้นซับซ้อน คลุมเครือ และขาดความโปร่งใส ส่งผลให้ความพยายามร่วมมือของประเทศผู้ให้หยุดชะงัก รวมถึงทำให้รัฐบาลของประเทศผู้รับไม่สามารถจัดสรรความช่วยเหลือไปยังภาคส่วนที่สำคัญที่สุดได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อตอบสนองต่อความกังวลต่อระดับการกู้ยืมที่พุ่งสูงขึ้นนี้ the Lowy Institute ได้ก่อตั้ง the Lowy Institute Pacific Aid Map ขึ้น ซึ่ง the Lowy Institute Pacific Aid Map เป็นฐานข้อมูลที่ให้ข้อมูลเกี่ยวกับโครงการความช่วยเหลือในภูมิภาคแปซิฟิกกว่า 20,000 โครงการ ที่ได้รับการสนับสนุนจากประเทศผู้ให้กว่า 62 ประเทศ โดยเริ่มเก็บข้อมูลมาตั้งแต่ปี 2011 จนถึงปัจจุบัน ซึ่งในเดือนตุลาคม ค.ศ. 2019 the Lowy Institute ได้เปิดเผยรายงานที่ประเมินการดำเนินการทูตกับดักหนี้ของจีนในประเทศหมู่เกาะแปซิฟิก ถึงแม้ว่ารายงานจะไม่พบหลักฐานเกี่ยวการทูตกับดักหนี้ในช่วงเวลานี้ แต่ระดับการปล่อยกู้ระยะสั้นและการขาดหายของกลไกทางสถาบันที่แข็งแกร่งของจีนที่จะปกป้องความยั่งยืนในประเทศที่กู้ยืม ส่งผลให้เกิดความเสี่ยงต่อการเกิดกับดักหนี้ที่ชัดเจนขึ้น

ความเสี่ยงต่อความยั่งยืนทางการคลังของประเทศหมู่เกาะแปซิฟิก

ประเทศหมู่เกาะแปซิฟิกเป็นภูมิภาคที่พึ่งพาความช่วยเหลือมากที่สุดในโลก ความยากลำบากทางเศรษฐกิจภูมิศาสตร์ (economic geography) ผลักดันให้ประเทศเหล่านี้มีความจำเป็นอย่างยิ่งยวดที่จะต้องพัฒนาด้านการเงินและสร้างกลไกควบคุมที่คาดการณ์ได้เพื่อแก้ไขนโยบายการคลังที่ไม่ยั่งยืนและหนี้ที่พอกพูน ประเทศหมู่เกาะแปซิฟิกยังเผชิญกับความยากลำบากในการรักษาระดับการเติบโตทางเศรษฐกิจ รวมถึงการลงทุนกับโครงสร้างพื้นฐาน อาทิ ถนน ท่าเรือ แหล่งพลังงาน ก็ไม่สามารถให้ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจได้อย่างที่คาดหวัง ความช่วยเหลือของจีนในภูมิภาคแปซิฟิกเน้นไปที่การสนับสนุนการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเป็นหลัก เป็นที่รับรู้กันว่า ความช่วยเหลือจากจีนนั้นมีความรวดเร็วและตอบสนองต่อความต้องการของชนชั้นนำทางการเมืองได้มากกว่า ทั้งยังมีเงื่อนไขที่พ่วงมากับความช่วยเหลือน้อยกว่าประเทศอื่นมาก ดังที่ข้าราชการอาวุโสในประเทศหมู่เกาะแปซิฟิกคนหนึ่งกล่าวไว้ว่า

“We like China because they bring red flags, not red tape.”

ขณะนี้มีรัฐบาลในภูมิภาคแปซิฟิกหกประเทศที่เป็นลูกหนี้ของจีน ได้แก่ หมู่เกาะคุก ฟิจิ ปาปัวนิวกินี ซามัว ตองกา และวานูอาตู แม้ว่าจะมีเพียงปาปัวนิวกินีและวานูอาตูที่เพิ่งกู้ยืมเงินก้อนใหม่จากจีนในปี 2016 แต่อีกสามประเทศเล็ก คือ ตองกา ซามัว และวานูอาตู นั้นล้วนเป็นประเทศที่มีหนี้ท่วมตัวมากอยู่แล้ว

ขณะที่ในปัจจุบัน IMF ไม่ได้จัดประเทศใด ๆ ในหมู่เกาะแปซิฟิกให้อยู่ในกลุ่มประเทศที่มีวิกฤตหนี้สาธารณะ แต่ความเสี่ยงต่อการเกิดภาวะดังกล่าวก็เพิ่มสูงขึ้นตามเวลา ตัวการสำคัญที่อยู่เบื้องหลังหนี้สินที่กำลังเพิ่มขึ้นคือผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรงฉับพลัน (economic shocks) โดยเฉพาะภัยธรรมชาติ พายุไซโคลนเขตร้อนที่เกิดขึ้นเมื่อเร็ว ๆ นี้ได้สร้างความเสียหายคิดเป็นประมาณร้อยละ 60 ของ GDP ของประเทศวานูอาตู ร้อยละ 40 ของตองกา และร้อยละ 30 ของซามัว การบริหารจัดการเศรษฐกิจที่ผิดพลาดก็เป็นปัจจัยสำคัญเช่นกัน โดยเฉพาะในประเทศปาปัวนิวกินีที่มีขาดดุลทางงบประมาณเป็นอย่างมาก และการขาดดุลนี่เองที่ไปกระตุ้นให้หนี้สาธารณะของประเทศเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว

บทบาทของจีนในฐานะผู้ปล่อยกู้: สี่ประการสำคัญ

• ระดับการให้กู้ยืม ขณะที่จีนเป็นผู้ปล่อยกู้หลักในภูมิภาคแปซิฟิก แต่จีนกลับไม่ใช่เจ้าหนี้ที่ใหญ่ที่สุดในภูมิภาคนี้ ตั้งแต่ปี 2011 จนถึงปี 2017 จีนถือสัดส่วนเงินกู้ยืมอย่างเป็นทางการในภูมิภาคแปซิฟิกอยู่ที่ร้อยละ 37 เจ้าหนี้เดิม อันหมายรวมถึง Asian Development Bank (ADB) ธนาคารโลก (World Bank) IMF ญี่ปุ่น และแคนาดา ถือสัดส่วนการให้เงินกู้ยืมในภูมิภาคแปซิฟิกมากกว่าร้อยละ 60 ในภาพรวม การไหลเวียนของเงินที่มุ่งเข้าสู่ภูมิภาคแปซิฟิกกำลังลดลงอย่างต่อเนื่องและมีนัยสำคัญ อันมีสาเหตุมาจากการลดลงอย่างรวดเร็วของเงินช่วยเหลือแบบให้เปล่า โดยเฉพาะจากออสเตรเลีย

• คุณภาพของโครงการ ภูมิภาคแปซิฟิกเป็นเหมือนแหล่งรวมการพัฒนาโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่ล้มเหลวและถูกทอดทิ้ง ซึ่งโครงการเหล่านั้นได้รับการสนับสนุนงบประมาณจากประเทศผู้ให้หลากหลายประเทศ การวิเคราะห์จากปี 2014 ที่ศึกษาหมู่เกาะคุก ซามัว ตองกา และวานูอาตู รายงานว่า โครงการลงทุนสร้างโครงสร้างพื้นฐานจากจีนนั้นมีคุณภาพและมีประสิทธิภาพดีกว่าโครงการจากประเทศอื่น กลไกที่ทำให้โครงการจากจีนมีประสิทธิภาพคือ การเจรจากับรัฐบาลของประเทศต่าง ๆ ในภูมิภาคแปซิฟิก รวมถึงการคอยควบคุมและกำกับดูแลโครงการทั้งหมด

• เงื่อนไขต่าง ๆ ของการปล่อยกู้ จากข้อมูล Lowy Institute Pacific Aid Map พบว่า ร้อยละ 97 ของการเงินที่จีนให้ประเทศในภูมิภาคแปซิฟิกกู้ยืมนั้นมาในรูปแบบของการปล่อยกู้แบบเงื่อนไขผ่อนปรน (concessional loans – คือ เงินกู้มีระยะเวลาในการชำระคืนยาวกว่าเงินกู้ทั่วไปและดอกเบี้ยต่ำ) จาก EXIM Bank การปล่อยกู้แบบเงื่อนไขผ่อนปรนตามมาตรฐานของ EXIM Bank จะเป็นเงินสกุลหยวน อัตราดอกเบี้ยอยู่ที่ร้อยละ 2 มีระยะปลอดหนี้ (grace period) ที่ 5-7 ปี และมีกำหนดจ่ายคืนภายใน 15-20 ปี หากมองตามมาตรฐานนานาชาติแล้ว เงื่อนไขการให้กู้ยืมเหล่านี้นับว่าเป็นที่ชื่นชอบอยู่ไม่น้อย อย่างไรก็ตาม ภัยธรรมชาติและความอ่อนไหวอื่น ๆ จะลดศักยภาพของเศรษฐกิจของประเทศหมู่เกาะแปซิฟิกในการแบกรับหนี้มหาศาล แม้ว่าหนี้จากการกู้ยืมนั้นจะมีเงื่อนไขที่ดีมากก็ตาม

• การปล่อยกู้ให้ประเทศที่มีความสุ่มเสี่ยงอยู่แล้ว ในภาพรวมนั้น จีนไม่ได้ปล่อยเงินกู้ให้ประเทศที่มีความเสี่ยงสูงต่อการเกิดวกฤตหนี้สาธารณะโดยตรง มีเพียงร้อยละ 10 จากการปล่อยเงินกู้แบบทวิภาคีเท่านั้นที่จีนให้ประเทศที่มีความเสี่ยงสูงกู้ยืม แต่ถึงอย่างนั้น เงินปล่อยกู้ในปริมาณมากของจีนบวกกับการขาดหายของกลไกทางสถาบันที่แข็งแกร่งเพื่อป้องกันการให้กู้ยืมที่ไม่ยั่งยืนก็ยังทำให้เกิดความกังวลต่อความเสี่ยงที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต

มองไปข้างหน้า

การมองสำรวจหลักฐานของสิ่งที่เกิดขึ้นให้ใกล้ขึ้นชี้ว่า จีนยังไม่ได้ดำเนินการทูตกับดักหนี้ในภูมิภาคแปซิฟิก อย่างน้อยที่สุดก็ยังไม่ใช่ ณ ขณะนี้ อย่างไรก็ตาม ถ้าการปล่อยกู้ของจีนในอนาคตยังวางอยู่บนพื้นฐานของการทำธุรกิจอย่างที่เคยทำมา ปัญหาร้ายแรงของความยั่งยืนและความสามารถในการชำระหนี้จะเกิดขึ้น รวมถึงความกังวลที่มีต่อเรื่องคุณภาพและการทุจริตก็จะกลายเป็นจริงขึ้นมาได้

กระนั้น ก็มีสัญญานมาสักพักแล้วว่า ทั้งจีนและรัฐบาลของประเทศในหมู่เกาะแปซิฟิกต่างต้องการการปฏิรูป จีนจำเป็นต้องรับกฎการให้กู้ยืมอย่างเป็นทางการที่มีลักษณะคล้ายกับกฎการให้กู้ยืมแบบพหุภาคีของธนาคารเพื่อการพัฒนาต่าง ๆ คือ การให้เงื่อนไขในการกู้ยืมเงินที่ดีกว่ากับประเทศที่มีความเสี่ยงต่อการเกิดวิกฤตหนี้สาธารณะสูงกว่า หนึ่งในทางเลือกของการให้กู้ยืมอาจหมายรวมถึงการแทนที่การปล่อยเงินกู้จาก EXIM Bank หรือแทนที่บางส่วน ด้วยเงินกู้แบบไม่มีดอกเบี้ยและการให้ความช่วยเหลือแบบให้เปล่าที่กระทรวงพาณิชย์ของจีนได้ดำเนินการอยู่แล้ว

กฎการให้กู้ยืมอย่างเป็นทางการจะสร้างความได้เปรียบให้จีนด้วยการสนับสนุนให้เกิดความร่วมมือที่ยิ่งใหญ่ขึ้นระหว่างจีน IMF และประเทศผู้ปล่อยกู้อื่น ๆ ซึ่งจะส่งผลต่อการลดความตึงเครียดในแง่ภูมิศาสตร์การเมืองที่เกิดขึ้นรอบ ๆ เส้นทางตามยุทธศาสตร์ BRI นอกจากนี้ การยอมรับกฎการให้กู้ยืมอย่างเป็นทางการของจีนจะยังช่วยให้ประเทศผู้กู้สามารถบริหารจัดการหนี้ได้อย่างยั่งยืน ทุกวันนี้ บรรษัทของรัฐของจีนมักจะมีความใกล้ชิดและมีความเกี่ยวข้องกับชนชั้นนำทางการเมือง ซึ่งจุดนี้อาจทำให้บรรษัทเหล่านั้นหาช่องทางลัดเพื่อลงทุนในประเทศลูกหนี้โดยมองข้ามความสามารถในการชำระหนี้ของประเทศเหล่านั้นไป กฎเกณฑ์ที่ชัดเจนจะทำให้จีนสามารถประเมินความยั่งยืนและความสามารถในการชำระหนี้ของประเทศผู้กู้ได้อย่างถูกต้อง และใช้เพื่อพิจารณาแผนปล่อยกู้ใหม่ในอนาคตได้ต่อไป

ชญานิษฐ์ เชิดธรรมธร แปลและเรียบเรียง พฤศจิกายน 2563

อ่านบทความฉบับเต็ม: Jonathan Pryke CHINA IS NOT CONDUCTING DEBT TRAP DIPLOMACY IN THE PACIFIC—AT LEAST NOT YET https://www.eastwestcenter.org/system/tdf/private/ewwire040pryke.pdf?file=1&type=node&id=37444